獨具特色的中國智慧

——檢察公益訴訟制度十年發展歷程回眸

來源：  檢察日報     |    日期：  2024年12月20日     |    制作：  熊瑋     |    新聞熱線：  0791-86847870

◎檢察公益訴訟制度從頂層設計到實踐落地，從初創開拓到發展完善，形成了習近平法治思想的標識性概念、原創性成果。一個個鮮活的案例，讓人直接觸摸法治建設“獲得感”。

◎準確把握檢察公益訴訟制度的“時”與“勢”，2023年，最高檢黨組堅持問題導向，明確指出公益訴訟檢察進入新的發展階段，重在以“可訴性”提升辦案“精準性”“規范性”。

◎在國際交流中，中國檢察公益訴訟獲得外方的關注和贊揚，在世界法治文明格局中提出了中國主張。

一項制度，歷經十年，會有怎樣的變化？

觀中國，經濟發展與生態治理在相互滋養中開辟了更多空間；從遼東灣到西沙群島，斑海豹、海龜逃離樊籠回歸家園；萬里長城、寺廟古跡，我們深愛和珍惜的寶貴文化遺產受到更好保護；公共場所無障礙設施日漸完善；字小如蟻的藥品說明書字號悄然變大……

看世界，聯合國氣候變化大會、《生物多樣性公約》締約方大會等國際盛會上展示著中國檢察形象；巴西、越南等國家對中國法治實踐產生濃厚興趣；克萊恩斯歐洲環保協會、野生救援等國際組織活動中屢次被提及的中國檢察故事……

這些變化得益于黨和國家事業發展，也與一項制度的誕生有著密切的關聯——

一張領袖擘畫的藍圖

習近平法治思想的標識性概念、原創性成果落地生根

2014年10月，黨的十八屆四中全會提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”。習近平總書記就《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》起草情況作說明時突出強調，“由檢察機關提起公益訴訟，有利于優化司法職權配置、完善行政訴訟制度，也有利于推進法治政府建設”。

隨后，一場在中國法治進程中具有重要意義的改革漸起聲勢。檢察公益訴訟制度從頂層設計到實踐落地，從初創開拓到發展完善，形成了習近平法治思想的標識性概念、原創性成果。

2015年7月1日，為期兩年的檢察公益訴訟試點工作正式開始。2017年6月，十二屆全國人大常委會第二十八次會議表決通過“關于修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定”，檢察機關提起公益訴訟制度正式建立。同年7月1日，檢察公益訴訟制度全面實施。這項制度沐浴著新時代的光輝而生，她的一步步發展離不開黨的堅強領導，更是黨交給檢察機關的一項神圣職責。

檢察機關為何被黨和人民賦予重托，成為公益訴訟的主力軍？許多老百姓對于違法損害公共利益或者行政機關拒不履行維護公共利益的行為，往往出于“多一事不如少一事”等種種顧慮，鮮少提起訴訟，公共利益持續受到侵害。

問題是時代的聲音，解決問題則是改革的動力。檢察公益訴訟制度的誕生，為解決社會治理難題提供了一套全新方案。

2017年9月11日，第二十二屆國際檢察官聯合會年會在北京召開，會議主題正是“為公益服務的檢察”。習近平總書記在賀信中指出，檢察官作為公共利益的代表，肩負著重要責任。

隨著檢察機關提起公益訴訟制度的正式確立，公益訴訟迎來了全面發力的歷史拐點。2015年12月16日，山東省慶云縣檢察院對該縣環保局不依法履職向法院提起了全國首例行政公益訴訟。2016年6月20日，法院一審判決支持了檢察機關全部訴訟請求。

一方面是實踐中各地紛紛“首例”破冰，另一方面，最高人民檢察院開始內設機構改革。

2018年7月6日，河北柏鄉。時任柏鄉縣檢察院副檢察長的尚麗娟正在像往常一樣看《新聞聯播》，一則消息的播出讓她激動萬分——當天，習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第三次會議，審議通過《關于設立最高人民檢察院公益訴訟檢察廳的方案》。從此，檢察機關有了承擔公益訴訟檢察職能的專門機構。

“自此以后，全國檢察機關牢記黨和人民囑托，將公益訴訟從頂層設計落實到具體司法實踐，與刑事、民事、行政檢察并列為‘四大檢察’統籌推進。”如今已經是河北省內丘縣檢察院檢察長的尚麗娟依然記得當時的興奮和隨之而來的沉甸甸責任。

法律層面，2018年10月、2019年4月，公益訴訟檢察職權相繼被寫進修訂后的人民檢察院組織法和檢察官法，為檢察公益訴訟的發展提供了基本的法律和規范依據。

既有整體謀劃，也下“繡花功夫”。2021年7月，最高檢發布《人民檢察院公益訴訟辦案規則》。隨后，各細分領域的辦案指引、規范等陸續制定，回應實踐中遇到的問題。

時代呼喚、頂層設計、基層探索的效用疊加，使得檢察公益訴訟十年來快速發展，辦案規模突飛猛進、辦案質效不斷提升、公益保護效果日益凸顯——

2017年7月至2024年9月，全國檢察機關共立案公益訴訟案件108萬余件，其中，行政公益訴訟97萬余件，民事公益訴訟11萬余件，提起行政公益訴訟約6000件。

據最高檢公益訴訟檢察廳廳長徐向春介紹，在檢察公益訴訟初創期及全面推開前期，辦案數量是監督力度、制度成效的重要體現之一，對于制度推廣及隊伍辦案能力提升起到重要作用。

然而，從事物發展的一般規律來看，任何一個事物都不可能一直保持高速擴張的狀態。在機構和人員編制沒有明顯增加的情況下，辦案數量達到一定量級后的持續快速增長，與確保辦案質量之間的矛盾逐漸凸顯。

準確把握檢察公益訴訟制度的“時”與“勢”，2023年，最高檢黨組堅持問題導向，明確指出公益訴訟檢察進入新的發展階段，重在以“可訴性”提升辦案“精準性”“規范性”。對于公益訴訟檢察建議解決不了問題的，要敢于通過“訴”的確認維護國家利益、社會公共利益。

2024年11月，最高檢公益訴訟檢察廳印發《關于推進公益訴訟檢察高質效辦案的意見（試行）》，強調以公益訴訟“可訴性”指引嚴把案件質量關。

基于黨中央集中統一領導政治優勢和中國特色社會主義制度優勢，檢察公益訴訟制度呈現鮮明的在黨領導下協同履職特點。隨著實踐深入推進，檢察公益訴訟制度得到廣泛認同和支持。目前，27個省級行政區黨委、政府出臺支持檢察公益訴訟的意見，30個省級人大常委會出臺加強檢察公益訴訟的決定。最高檢與30余家行政執法機關共建協同履職機制，檢察公益訴訟制度得到行政機關大力支持，已經成為檢察機關與行政機關共護公益、共促治理的重要依托。

實踐呼喚立法，立法促進實踐。《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》在“積極穩妥推進公益訴訟檢察”部分提出，要“總結實踐經驗，完善相關立法”。黨的二十大報告強調“完善公益訴訟制度”。近年來的全國兩會上，不少代表委員建議推動檢察公益訴訟專門立法。2023年，全國人大常委會將制定檢察公益訴訟法列入立法規劃，目前立法工作正在有序推進中。

一項全民共享的成果

檢察公益訴訟守護人民群眾美好生活

綠水青山就是金山銀山。黨的十八大以來，我國生態文明建設決心之大、力度之大、成效之大前所未有。生態環境和資源保護是檢察公益訴訟制度最初確立的四個法定領域之一。

“跨地區、跨部門的協同保護，是生態環境和資源保護領域繞不開的‘剛需’問題，也是一個避不開的難點。”最高檢副檢察長張雪樵說。檢察機關選擇了迎難而上。

2024年12月13日，珠江流域7個省級檢察院連線最高檢，匯報珠江流域水環境治理公益訴訟專案進展。從2024年4月最高檢立案以來，珠江流域各級檢察機關的辦案工作緊鑼密鼓地進行，取得階段性成效。就在12月4日至12月8日，央視一套《今日說法》欄目推出特別節目《守護珠江》——最高檢珠江公益訴訟專案，收視率在全國上星頻道同時段排名第一，7784萬人收看了節目。

大江大河大湖的保護治理，管根本、管長遠的還要靠制度、靠法治。最高檢先后將直接立案辦理的督促整治萬峰湖流域生態環境受損公益訴訟案、南四湖流域生態環境受損公益訴訟案以“一批次一案例”的形式發布指導性案例，引導各級檢察機關辦理高質效案件。從最高檢到基層檢察院，一系列跨區域司法保護協作機制已建立，一大批案件的辦理讓大江大河大湖生態環境肉眼可見地變好。

“萬物各得其和以生，各得其養以成。”中國式現代化厚植綠色底色，生物多樣性保護也進入新的歷史時期。

2023年12月12日，遼寧省大連市旅順新港附近海域。23頭國家一級保護動物斑海豹陸續從放歸船的滑梯上滑下，投入大海的懷抱。冬季，是“遼東灣精靈”斑海豹自西北太平洋洄游的時間，也曾經是捕獵者最猖狂的時候。這些有著大大的眼睛、憨態可掬的小精靈被非法盜獵并銷售到全國各地。

“一些斑海豹非常瘦弱，狀態不佳，甚至已經患上白內障，只能聽聲辨位。”回想起第一次見到暫養在水族館里的涉案斑海豹，大連市檢察院檢察官葉紅還是十分心疼。歷經檢察機關和多部門“訴救協同”及時救護、專業機構康復和野化訓練之后，這些斑海豹終于輾轉回家。

中華鱘、中華秋沙鴨、黑葉猴、豬血木……在檢察公益訴訟辦案推動下，這些極危、瀕危野生動植物物種生存環境得到有效保護，成為中國生物多樣性保護和生態文明建設的生動注腳。

檢察公益訴訟是一項年輕的制度。本著嚴謹、負責的態度，檢察機關最初辦理公益訴訟案件時秉持的原則是“穩妥、積極”，注重把法定領域做實、做好。

2019年黨的十九屆四中全會提出“拓展公益訴訟案件范圍”后，最高檢黨組及時將辦理新領域案件，也就是“等”外探索指導原則從“穩妥、積極”調整為“積極、穩妥”。“等”字作為兜底條款出現在法條中很常見，但公益訴訟案件范圍的“等”字引起社會廣泛關注，看似抽象模糊的“等”字，為未來留下了巨大的想象空間。

2023年11月1日上午，北京新起點公益基金會的幾位殘障人士各自從家里出發了。他們有的乘坐公共交通工具、有的自己開車，前往共同的目的地——最高檢。此行，是受邀參加最高檢公益訴訟檢察廳舉行的“公益無障礙”主題黨日活動，地鐵、公交等公共場所完善的無障礙設施，讓他們有勇氣、愿意、大膽走出家門。

從浙江省杭州市檢察機關在無障礙環境建設領域開展公益訴訟的探索開始，最高檢在全國部署開展了這項工作。就像北京新起點公益基金會理事長唐占鑫所說：“無障礙環境建設的意義也在于，讓我們在受傷的時候不再害怕。”

2024年9月，黑龍江省哈爾濱中央大街。一名外地游客在商場購物時突發心臟病，工作人員及時使用AED除顫，為救治爭取了寶貴時間。事后，這名游客給商場送來錦旗，而商場卻把錦旗轉贈給了當地檢察院。背后的原因是檢察院通過公益訴訟推動AED優化配置，幫助游客贏得了救命的“黃金4分鐘”。

細微處，見廣大。生命至上，人民利益至上，這是檢察機關不斷追求的民生厚度。

近年來，檢察公益訴訟辦案領域已從生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等4個法定領域，逐步拓展到包括4個法定領域及英烈保護、未成年人保護、安全生產、個人信息保護、軍人地位和權益保障、農產品質量安全、反壟斷、反電信網絡詐騙、婦女權益保障、無障礙環境建設、文物保護等11個領域在內的15個領域，基本形成“4+11+N”的履職格局。

點滴小事里有百姓心聲，柴米油鹽間有萬家憂樂。檢察公益訴訟制度發展的成果，由所有人分享；發展的歷程，也由每一個人參與和見證。一個個鮮活的案例，讓人直接觸摸法治建設“獲得感”，身邊發生的變化，讓人清晰聆聽法治進步的鏗鏘足音。

一個世界矚目的獨特方案

世界法治文明格局中的中國主張

2024年10月，中國最高檢檢察長應勇在新加坡發表演講，藥品說明書適老化改造成為他重點講述的4個檢察履職辦案故事之一。

藥品說明書字小如蟻，導致很多老年人看不清，不了解用藥的注意事項，存在安全隱患。檢察機關依法履行公益訴訟職能，經過立案調查核實，依法向藥品監管部門、生產企業發出檢察建議，推動將藥品說明書改造為大字版、盲文版、語音版等無障礙版本，保障老年人、視障人士的用藥安全。

“這件中國的小事走向了國際，成為展現中國制度自信的重要案例。”曾提出“藥品說明書適老化改造”建議的全國人大代表戴茵評價道。

放眼世界，雖然為數不多的國家和地區有一些檢察民事公益訴訟的制度規定，但均未形成實踐規模，更沒有體系化的檢察行政公益訴訟探索。在國際交流中，中國檢察公益訴訟獲得外方的關注和贊揚，在世界法治文明格局中提出了中國主張。

2022年4月，張雪樵致信巴西聯邦檢察院副總檢察長道奇，系統介紹中國檢察公益訴訟制度，引起巴西方面高度關注。2023年12月，巴西高等法院大法官、全球環境司法研究所主席本杰明來到最高檢，與張雪樵等進行了近三個小時的座談交流，雙方就下一步合作達成共識。

巴西境內有亞馬遜河等重要河流。最高檢辦理的“萬峰湖專案”“南四湖專案”“長江船舶污染治理專案”“珠江流域水環境污染治理專案”等具有代表性的流域治理檢察公益訴訟案例，引起了巴西方面的濃厚興趣。

同樣感興趣的還有越南最高人民檢察院。2024年8月，阮輝進當選越南最高人民檢察院檢察長，第一時間表達了要來中國訪問并考察檢察公益訴訟專門立法的意愿。

2024年10月11日，張雪樵應邀出席中國環境與發展國際合作委員會2024年年會之“科技支撐與法治保障，協力推進降碳減污擴綠增長”分論壇，分享了中國在流域治理方面的成功經驗及其所體現的檢察公益訴訟制度優勢。

聯合國副秘書長、聯合國開發計劃署署長阿奇姆·施泰納評價：“我十分關注中國在建設環境資源審判專門化機構方面的進展，以及檢察機關如何通過公益訴訟敦促政府履職，從而在環保方面所發揮的獨特作用。中國在環境司法制度和案例建設方面的實踐，值得各國高度重視，因為許多國家正在探索類似的道路。”

除了官方之間的交流，中國檢察公益訴訟故事在不同場合被分享。Julie是研究氣候變化應對的資深媒體工作者，也是最高檢的“益心為公”志愿者。2024年，她參加了在阿塞拜疆巴庫舉辦的第29屆聯合國氣候變化大會（COP29）。她把最高檢發布的“南四湖專案”指導性案例、“益心為公”志愿者小黑拯救珊瑚行動等雙語視頻，還有廣東保護紅樹林、江蘇服務保障碳達峰碳中和典型案例的雙語宣傳冊帶到了大會的“中國角”，并和參會外方代表作了深度交流。

近年來，最高檢公益訴訟檢察廳還派員參加中蒙邊境地區檢察機關視頻會晤，指導內蒙古自治區檢察機關與蒙古國開展界湖、界河生態及水資源跨境合作保護及荒漠化治理等方面的司法協作；指導黑龍江省佳木斯市檢察機關加強與俄羅斯邊境口岸的食品安全、農產品質量安全以及醫療美容、旅游安全等相關的檢察公益訴訟等，為開展涉外檢察公益訴訟積累經驗。

道阻且長，行則將至。回望過去十年，在習近平總書記的親自部署下，在立法機關和有關部門、廣大人民群眾的支持下，檢察機關真抓實干，把檢察公益訴訟制度引向深入，促進形成了公益司法保護的“中國方案”，成為近年來我國法治建設歷程中一個耀眼的亮點。

這個十年，是一段奮斗的歲月，是為民初心的丈量，是對美好生活的守望。在習近平法治思想的引領下，在黨中央的堅強領導下，檢察公益訴訟制度的下一個十年，必將更加精彩！（閆晶晶）

編輯：熊瑋

校對：王小明

復審：程乘玉